Gerrymandering: spelen met grenzen en kiezers

Velen zien ‘Grab-them-by-the-pussy!’-Trump en zijn beleid als de ultieme bedreiging van democratische waarden in de V.S. Maar aan de overkant van de Atlantische Oceaan is er al jaren discussie over een veel structureler en ingrijpender fenomeen: gerrymandering. De term gerrymandering slaat op de praktijk dat politici kiesdistricten (her)indelen voor politiek gewin. Met name de laatste jaren heeft gerrymandering in de VS door inzet van technologie een grote vlucht genomen. Foute boel, want politici die met grenzen spelen spelen ook met kiezers. Duik mee in de wereld van ‘cracking’ en ‘packing’  en lees waarom de midterm elections op 6 november 2018 bepalend zijn voor dit manipulatieve spel tussen 2020 en 2030.

1 Spelen met grenzen: hoe werkt het?

Stel: er zijn parlementsverkiezingen in een land, bestaande uit deelstaten. Eén van die deelstaten heeft 5.000 kiezers. Deze deelstaat heeft vijf zetels in het landelijk parlement en moet vijf kiesdistricten van 1.000 kiezers samenstellen. Twee partijen strijden om de gunst van de kiezers: geel en blauw. De partij met de meeste stemmen in het kiesdistrict krijgt één zetel, de andere partij krijgt niets (‘winner-takes-all’-kiesstelsel). In de deelstaat krijgt uiteindelijk geel 60% en blauw 40% van de stemmen. Hoeveel zetels krijgen geel en blauw dan? Zoals je hieronder kunt zien hangt dat af van de verdeling van de kiezers over de kiesdistricten.

Afbeelding 1 – Verdeling van kiezers over districten (gebaseerd op visualisatie in Washington Post)

Bij zowel verdeling 2 als 3 kan je spreken van een resultaat dat afwijkt van de stemverhoudingen. Bij verdeling 3 krijgt zelfs de partij met de minste stemmen, blauw, de meeste zetels! Dit scenario kan realiteit worden als partij blauw bij de indeling van de kiesdistricten meer invloed heeft dan geel en bewust kiest voor de indeling die voor blauw (vermoedelijk) het beste uitpakt. Dit klinkt misschien ondemocratisch, maar het strategisch inzetten van kiesdistricten door politici is in een aantal landen, waaronder de VS, een legale en ingeburgerde praktijk*.

De tactiek heeft een naam waarvan de roots liggen in 19e-eeuws Amerika. Elbridge Gerry voerde in 1812 tijdens zijn gouverneurschap in de staat Massachusetts een herindeling van kiesdistricten door, ten gunste van zijn partij. In reactie daarop verscheen een politieke cartoon waarin letterlijk en figuurlijk de draak werd gestoken met het resultaat: een district dat de contouren heeft van een monster. Velen zagen in de figuur een salamander en de term ‘gerrymandering’ was geboren.

Afbeelding 2 – De spotprent in reactie op de herindeling van kiesdistricten door Elbridge Gerry

2 Herkomst en strategische inzet van gerrymandering

In de verkiezingen voor de Amerikaanse volksvertegenwoordiging in de staten (de Staatslegislatuur) en op landelijk niveau (het Huis van Afgevaardigden of lagerhuis) spelen kiesdistricten een grote rol. Al sinds de stichting van de VS manipuleren politici de grenzen van deze kiesdistricten. Meestal is het doel de eigen partij te bevoordelen: ook wel ‘partisan gerrymandering’ genoemd. Eén tactiek op de tekentafel is ‘cracking’: spreiden van kiezers van de oppositiepartij over kiesdistricten zodat deze kiezers niet (langer) een meerderheid vormen. Het tegenovergestelde komt ook voor: ‘packing’, oftewel samenvoegen van kiezers van de oppositiepartij in één of zo weinig mogelijk kiesdistrict(en), zodat de invloed van deze kiezers in andere kiesdistricten beperkt is.

Een cruciaal moment in het proces is de ‘census’ (volkstelling) die iedere tien jaar in de VS wordt gehouden. De uitkomst hiervan bepaalt o.a. de verdeling van de 435 zetels in het Huis van Afgevaardigden over de ca. 50 staten. In iedere staat worden dan ook de grenzen van de congresdistricten opnieuw ‘getekend’, om te borgen dat in ieder district evenveel kiezers wonen. In de meeste staten ligt deze taak in handen van lokale politici: de gouverneur en het parlement (‘state house’ en ‘state senate’). De partij die de meerderheid heeft kan dan een groot stempel op de uitkomst zetten.

Zowel de Democraten als de Republikeinen maken hier slim gebruik van. In Maryland hebben de Democraten door gerrymandering maar liefst zeven van de acht districten in handen, terwijl ze in de praktijk tweederde van de stemmen binnenhalen. Ook de kiesdistricten in Illinois zijn een voorbeeld van manipulatie door de ‘blauwen’.  Maar vooral de Republikeinen hebben de laatste jaren gerrymandering strategisch ingezet, onder de vlag van REDMAP: Redistricting Majority Project. De inzet van REDMAP is geweest controle te verkrijgen over het ‘redistricting proces’ in de ‘swing states’ (zoals Florida, North-Carolina, Ohio, Pennsylvania en Virginia) om een meerderheid in het Huis van Afgevaardigden af te dwingen. Vlak voor de laatste census in 2010 hebben de Republikeinen tientallen miljoenen dollars geïnvesteerd in campagnes van hun kandidaten. Na het binnenhalen van een glansrijke overwinning tijdens de state elections in 2010, hebben de Republikeinen experts en computerprogramma’s ingezet om de staten te helpen bij het hertekenen van de districten.

Deze inspanningen hebben letterlijk en figuurlijk tot zichtbare resultaten geleid. Uit een analyse uit 2014 door Christopher Ingram van de Washington Post blijkt dat acht van de tien ‘most gerrymandered districts’ in de VS getekend zijn door Republikeinen. Drie daarvan liggen in North-Carolina en zoals je hieronder kunt zien doen deze qua grilligheid niet onder voor de salamander van Gerry Elbridge. Met name het twaalfde kiesdistrict is een schoolvoorbeeld van gerrymandering: het district kronkelt als een slang door regio’s in het noorden tot in het diepe zuiden van de staat.

Afbeelding 3 – De drie ‘most gerrymandered districts’ in North-Carolina (Bron: Washington Post)

Tijdens de verkiezingen in 2012 hebben de Democraten in North-Carolina 51% van de stemmen gekregen, en de Republikeinen 49%. De Republikeinen hebben echter meer zetels gescoord: negen versus vier voor de Democraten. De Republikeinen profiteren van de eerdergenoemde ‘packing’-tactiek: een groot deel van de Democratische kiezers is ‘weggestopt’ in de drie bovengenoemde kiesdistricten.

Een vergelijkbaar patroon heeft zich voorgedaan in Ohio, Pennsylvania en Virginia. De Democraten hebben hier ca. 50% van de stemmen gewonnen, maar driekwart van de zetels is naar de Republikeinen gegaan. In totaal hebben de Republikeinen in 2012 een meerderheid van 33 zetels in het Huis van afgevaardigden behaald, terwijl ze 1,4 miljoen minder stemmen dan de Democraten hebben gekregen… Bij recentere verkiezingen in 2014 en 2016 voor het Huis van Afgevaardigden hebben de Republikeinen weliswaar wel de popular vote gewonnen, maar staat het percentage stemmen van de Democraten nog steeds niet in verhouding tot het percentage zetels (ca. 46-47% van de stemmen versus 43-44% van de zetels).

3 Impact van Gerrymandering

1,4 miljoen minder stemmen hebben en toch tientallen zetels meer binnenhalen: dat klinkt extreem. Maar is die scheve verhouding puur en alleen te wijten aan gerrymandering? Journalist Stephen Wolf  van Daily Kos (een Democratische community) heeft zich uitgebreid verdiept in deze vraag. Wolf heeft de uitslag van 2012 geplot op hypothetische kiesdisctricten, die in tegenstelling tot de bestaande kiesdistricten ‘gerrymander-vrij’ zijn (zie paragraaf 5 voor uitleg van de criteria en voorbeelden). Zijn conclusie is dat de uitslag dan een heel ander beeld laat zien: maar liefst 25 extra zetels voor de Democraten.

Wolf geeft tegelijkertijd ook toe dat gerrymandering niet de enige oorzaak is van de discrepantie tussen stemmen en zetels in 2012. Andere analisten dragen ook alternatieve redenen aan. Een daarvan is de natuurlijke concentratie of spreiding van kiezers. Veel Democratische kiezers zitten relatief opeengepakt in stedelijk gebieden; Republikeinse kiezers zijn meer verspreid. Dit verschijnsel kennen we in ons land ook: denk bijv. aan de concentratie van christelijke kiezers in de ‘bible belt’.

Daarnaast is er het versterkend effect van het ‘winner-takes-all’-stelsel in de V.S.: alleen de partij met de meeste stemmen (let op: dit hoeft niet de meerderheid te zijn!) in een kiesdistrict wordt beloond, de verliezende partij krijgt niets. Ook als er geen sprake is van gerrymandering, kan zo’n stelsel leiden tot een uitslag waarbij de zetelverhouding niet matcht met de stemverhouding tussen partijen.

Als laatste relativeren sommigen de impact van gerrymandering, omdat deze juist de initiërende partij ook kwetsbaarder kan maken. Deze vermijdt vaak het plaatsen van grote meerderheden van de eigen aanhang in districten, omdat dit tot verloren stemmen kan leiden. Dit ‘afromen’ leidt ook tot meer competitieve disctricten, wat riskant kan zijn als het aantal stemmen tegenvalt. Een factor als ‘incumbency‘, het al hebben van een zetel, zou uiteindelijk veel bepalender zijn voor een gunstige uitslag dan gerrymandering. In de VS maken congresleden vanwege hun bekende naam, ervaring met campagnevoeren, etc. namelijk een grote kans (80%) op herverkiezing. De Republikeinen domineren al sinds 2010 het Huis van Afgevaardigden, en profiteren nu dus het meest van dit ‘ingezetene-voordeel’.

4 Bezwaren tegen gerrymandering en tegengas van de rechters

Er mag in de VS dan discussie zijn over de exacte impact van gerrymandering op de verhouding tussen stemmen en zetels, het fenomeen zelf roept veel weerstand op. Meest in het oog springt het verzet van Democratische politici: in hun ogen zijn de verkiezingen en het Huis van Afgevaardigden in 2010 voor tien jaar ‘gekaapt’ door de gerrymandering-strategie van de Republikeinen. Een president die moet samenwerken met een congres met een andere kleur, zoals Obama tussen 2010 en 2016, heeft uiteraard veel minder speelruimte.

Maar tegenstanders uiten meer bezwaren. Omdat politici bij strategisch ingedeelde kiesdistricten meer zeker kunnen zijn van een overwinning, zou de kans op tegenstanders van de andere partij kleiner zijn. De voornaamste competitie komt dan van kandidaten uit de eigen partij. Dit kan leiden tot radicalisering van standpunten en een mindere bereidheid om compromissen te sluiten. Gerrymandering wordt dan ook vaak genoemd als een van de oorzaken van de polarisatie in het Amerikaanse congres, maar er zijn ook wetenschappers die dit verband in twijfel trekken.

Anderen wijzen op de schending van rechten van kiezers. Kiezers die bewust in een kiesdistrict zijn ‘gestopt’ waarin zij niet de meerderheid vormen, weten bij voorbaat dat de kans erg groot is dat hun stem verloren gaat. Hoeveel zin heeft het dan nog naar de stembus te gaan? De opkomst kan hieronder lijden, met name die van minderheden. Laatste is een gevoelig punt, want in de Amerikaanse Voting Act uit 1965 is vastgelegd dat discriminatie bij de stembus verboden is. In 2013 heeft het Hooggerechtshof de teugels echter laten vieren door een cruciaal uitgangspunt te wijzigen: staten die regels willen wijzigen, hoeven dat niet meer eerst voor te leggen aan de federale overheid. Alleen achteraf, na invoer van de wijzigingen, kan de federale overheid via de rechter ingrijpen.

In North Carolina is dit gebeurd en heeft de federale rechter begin 2016 het eerdergenoemde 1e en 12e kiesdistrict ongeldig verklaard, omdat deze ‘racially gerrymandered’ (lees: nadelig voor Afro-Amerikaanse kiezers) zijn. De hoogste rechter in de VS, de Supreme Court, heeft in mei 2017 de ongeldigheid van de twee kiesdistricten bevestigd omdat sprake is van ‘illegally packing of black voters in districts.’ Dit leidde niet tot gewijzigde kaarten van de kiesdistricten: de Republikeinen pasten deze in 2016 al aan, en wel heel openlijk in voordeel van hun eigen partij: “I propose that we draw the maps to give a partisan advantage to 10 Republicans and three Democrats, because I do not believe it’s possible to draw a map with 11 Republicans and two Democrats,” aldus de Republikeinse afgevaardigde David R. Lewis. In North-Carolina is een sterk staaltje racial gerrymandering dus vervangen door partisan gerrymandering.

Rechters hebben zich lang afzijdig gehouden van partisan gerrymandering. Maar dit tij lijkt te keren. Het hof in North-Carolina heeft in augustus 2018 de partisan gerrymandering door de Republikeinen in strijd met de Grondwet verklaard, omdat het rechten van kiezers aantast. Ook in andere staten (o.a. Wisconsin, Maryland en Pennsylvania) hebben rechters cases van partisan gerrymandering als onwettig bestempeld.
Tot nu toe heeft de Supreme Court nog niet voorbeelden van partisan gerrymandering onconstitutioneel verklaard. Een case in Wisconsin verwees het hooggerechtshof in juni 2018 terug naar de federale rechter voor aanvullend bewijs. Als de Supreme Court in de toekomst wél de uitspraak onderschrijft van een federaal hof als in North-Carolina over de ongrondwettigheid van (extreme) partisan gerrymandering, kan dat een game changer zijn en het hele systeem van kiesdistrictindeling in de VS op z’n kop zetten. Maar met de recente benoeming van Kavanaugh en een conservatieve meerderheid in het Hooggerechtshof is kans op zo’n doorbraak weer een stuk kleiner geworden…

5  Alternatieven voor gerrymandering

Behalve kritiek, zijn er ook voorstellen voor alternatieven voor partisan gerrymandering. In Canada (een land met een vergelijkbaar kiesstelsel als de VS) was gerrymandering een big issue tot de invoer van een nieuwe wet in de jaren ’60. Sindsdien handelen in alle provincies onafhankelijke commissies het herindelen van de kiesdistricten af, en met succes. In de VS is het aan de vijftig staten om te bepalen wie de verantwoordelijken zijn voor de kiesdistricten voor congresverkiezingen. In het merendeel van de staten zijn dat de zittende politici. Slechts vier staten (Arizona, Idaho, Californië en Washington) hebben de verantwoordelijkheid weggehaald bij politici en belegd bij niet-partijdige commissies. Deze Amerikaanse commissies zijn volgens politicoloog Bruce Cain niet helemaal vergelijkbaar met hun Canadese tegenhangers, omdat er toch nog inspraak is voor politici. Zij mogen bijvoorbeeld de deelnemers benoemen, maken deel uit van de commissie of hebben het laatste woord.

Sommigen stellen dat je de indeling van districten niet aan mensen moet overlaten, maar aan computers. Programmeur Eric Olson heeft in 2010 een algoritme geschreven, waarmee je districten kunt tekenen die gebaseerd zijn op zogenoemde census blocks (een geografische eenheid van het census bureau). Zijn belangrijkste criteria zijn: gelijke hoeveelheid inwoners en compactheid. Hieronder zie je wat het resultaat is voor de kiesdistricten in North Carolina (zie de site van Olson voor plaatjes van alle andere staten).

Afbeelding 4 – Herindeling van congresdistricten van North Carolina (Bron: Washington Post)

Veelgenoemde kritiek op Olson’s voorstel is dat compactheid niet (het enige) goede criterium zou zijn om districten op in te delen. Volgens Stephen Wolf zijn er andere, veel belangrijker uitgangspunten: bescherming van minderheden, inzet van ‘communities of interest’ (denk aan gedeelde cultuur, economische klasse) en minimalisatie van onnodige splitsingen van stedelijke en landelijke gemeentes. Een computer kan deze criteria niet meenemen, dat is mensenwerk.

Wolf heeft zelf een poging gedaan en alternatieve, ‘non-partisan’ districten ontwikkeld. Onderstaand voorbeeld van North Carolina laat zien dat als je de uitgebrachte stemmen in 2012 plot op Wolf’s hypothetische ‘non-partisan’ districten  je een andere uitslag krijgt: een nagenoeg gelijk aantal zetels voor de Democraten en Republikeinen.

Afbeelding 5 – Herindeling van congresdistricten van North Carolina (Bron: Daily Kos)

Het meest rigoureus zijn de suggesties om de bodem onder gerrymandering weg te slaan door het kiesstelsel aan te passen. Denk aan stelsels waarbij sprake is van meervoudige kiesdistricten (lees: districten waarin meerdere afgevaardigden gekozen kunnen worden) en evenredige vertegenwoordiging (lees: een stelsel waarin het percentage behaalde zetels nagenoeg gelijk is aan het percentage behaalde stemmen). Voorbeelden zijn ‘single transferable vote’ (zoals in Ierland), ‘multi-member PR’ (zoals in Spanje) en ‘mixed-member PR’ (zoals in Duitsland).

6 Game changer: de midterm elections op 6 november 2018

Gezien de uiteenlopende voorstellen zal de discussie over alternatieven voor gerrymandering nog wel even aanhouden. In de media ligt de focus nu op de midterm elections op 6 november 2018 en vooral op de vraag: kunnen de Democraten het Huis van Afgevaardigden (terug) winnen? Er wordt op ‘Election day’ een ‘blauwe golf’ verwacht: een hoge opkomst van Democratische kiezers. Tegelijkertijd kampen de Democraten nog met de erfenis uit 2010: sterke gerrymandered kiesdistricten, in het voordeel van de Republikeinen. Om een meerderheid te krijgen in het Huis van Afgevaardigden, moeten de Democraten dan ook meer dan de national popular vote winnen. Schattingen lopen uiteen van +3%, +6% tot zelfs +11%.

Maar minstens even belangrijk als de nationale race, zijn de verkiezingen in de ruim 30 staten voor de gouverneur en vertegenwoordigers in de senaat (‘state senate’). Deze politici staan namelijk bij de volgende census in 2020 aan het roer als in hun staat de kaarten voor de kiesdistricten opnieuw getekend gaan worden. En kunnen dus helpen bepalen wie tussen 2020 en 2030 de touwtjes in handen krijgt in het nationale Huis van Afgevaardigden. Met name in politiek sterk verdeelde staten kunnen politici met gerrymandering een flinke draai geven aan de uitslag. De races in ‘swing states’ als Florida, North Carolina, Ohio, Pennsylvania, Virginia en Wisconsin zijn daarom extra relevant in de strijd tussen de Republikeinen en Democraten om de kiesdistricten.

De komende maanden zal duidelijk worden wat de uitgangsposities zijn in het spel dat in 2020 opnieuw start. Het is onwaarschijnlijk dat politici stoppen met partisan gerrymandering zolang ze er zelf nog van kunnen profiteren. Daarom zet ik mijn vraagtekens bij rechtzaken (aangespannen door Democraten, Republikeinen of burgers) waarbij de inzet is dat gerrymandered kiesdistricten worden herzien, maar politici (gedeeltelijk) verantwoordelijk blijven voor de indeling van kiesdistricten. Gezien de huidige samenstelling van het Supreme Court is de kans ook kleiner geworden dat dit hoogste rechtsorgaan partisan gerrymandering gaat terugfluiten. Maar mogelijk gaan de kiezers zelf de praktijk een halt toeroepen. Op 6 november mogen de burgers van Colorado, Michigan, Missouri en Ohio besluiten of onafhankelijke commissies de kiesdistricten moeten gaan tekenen. Verwachting is dat Arkansas en Oklahoma ook met soortgelijke voorstellen komen. Het zou mooi zijn als onder druk van kiezers het bepalen van kiesdistricten in de VS, net als in Canada, volledig in handen komt te liggen van onafhankelijke instanties. Politici moeten geen kiezers kunnen kiezen. Kiezers moeten politici kunnen kiezen.

Naschrift:
* Lisa Handley heeft in 60 landen een onderzoek gedaan naar het herindelen van kiesdistricten. In 14 landen spelen politici een dominante rol in dit proces. Twee van de 14 landen hebben een ‘winner-takes-all’-kiesstelsel (Frankrijk en de VS).