Gerrymandering: spelen met grenzen en kiezers

In de media, op Whatsapp en op het werk bij de koffieautomaat zijn we nog steeds niet uitgepraat over de verkiezing van ‘grab-them-by-the-pussy!’-Trump.  Maar in de VS is er al járen discussie over een ander, net zo omstreden, fenomeen: gerrymandering. De politicus naar wie gerrymandering is vernoemd, gouverneur Elbridge Gerry, leeft niet meer. Maar zijn praktijk, kiesdistricten (her)indelen voor politiek gewin, des te meer. Met name in de laatste jaren is gerrymandering in de VS op grote schaal ingezet. Dit roept meer en meer protest op. Stelling is dat politici die met grenzen spelen, ook met kiezers spelen. Obama heeft al aangekondigd na zijn termijn de strijd tegen gerrymandering aan te gaan. Maar is zijn aanpak wel in het belang van alle kiezers? Duik mee in de wereld van ‘cracking’ en ‘packing’ en trek zelf je conclusie. 

1 Spelen met grenzen: hoe werkt het?
Stel: er zijn parlementsverkiezingen in een land, bestaande uit deelstaten. Eén van die deelstaten heeft 5.000 kiezers. Deze deelstaat heeft vijf zetels in het landelijk parlement en moet vijf kiesdistricten van 1.000 kiezers samenstellen. Twee partijen strijden om de gunst van de kiezers: geel en blauw. De partij met de meeste stemmen in het kiesdistrict krijgt één zetel, de andere partij krijgt niets (‘winner-takes-all’-kiesstelsel). In de deelstaat krijgt uiteindelijk geel  60%  en blauw 40% van de stemmen. Hoeveel zetels krijgen geel en blauw dan? Zoals je hieronder kunt zien hangt dat af van de verdeling van de kiezers over de kiesdistricten.

Afbeelding 1 – Verdeling van kiezers over districten (gebaseerd op visualisatie in  Washington Post)

Visualisatie gerrymandering.pngBij zowel verdeling 2 als 3  kan je spreken van een resultaat dat afwijkt van de stemverhoudingen. Bij verdeling 3 krijgt zelfs de partij met de minste stemmen, blauw, de meeste zetels! Dit scenario kan realiteit worden als partij blauw bij de indeling van de kiesdistricten meer invloed heeft dan geel en bewust kiest voor de indeling die voor blauw (vermoedelijk) het beste uitpakt. Dit klinkt misschien ondemocratisch, maar het strategisch inzetten van kiesdistricten door politici is in een aantal landen, waaronder de VS, een legale en ingeburgerde praktijk*.
De tactiek heeft een naam waarvan de roots liggen in 19e-eeuws Amerika. Elbridge Gerry voerde in 1812 tijdens zijn gouverneurschap in de staat Massachusetts een herindeling van kiesdistricten door, ten gunste van zijn partij. In reactie daarop verscheen een politieke cartoon waarin letterlijk en figuurlijk de draak werd gestoken met het resultaat: een district dat de contouren heeft van een monster. Velen zagen in de figuur een salamander en de term ‘gerrymandering’ was geboren.

Afbeelding 2 – De spotprent in reactie op de herindeling van kiesdistricten door Elbridge Gerry

screen-shot-2016-11-19-at-12-04-12

2 Een oude traditie met een groeiende schaal
In de verkiezingen voor de Amerikaanse volksvertegenwoordiging in de staten (de Staatslegislatuur) en op landelijk niveau (het Huis van Afgevaardigden of lagerhuis) spelen kiesdistricten een grote rol. Al sinds de stichting van de VS manipuleren politici de grenzen van deze kiesdistricten. Meestal is het doel de eigen partij te bevoordelen: ook wel partisan gerrymandering genoemd. Eén tactiek op de tekentafel is cracking: spreiden van kiezers van de oppositiepartij over kiesdistricten zodat deze kiezers niet (langer) een meerderheid vormen. Het tegenovergestelde komt ook voor: packing, oftewel samenvoegen van kiezers van de oppositiepartij in één of zo weinig mogelijk kiesdistrict(en), zodat de invloed van deze kiezers in andere kiesdistricten beperkt is.
Een cruciaal moment in het proces is de census (volkstelling) die iedere tien jaar in de VS wordt gehouden. De uitkomst hiervan bepaalt o.a. de verdeling van de 435 zetels in het Huis van Afgevaardigden over de ca. 50 staten. In iedere staat worden dan ook de grenzen van de congresdistricten opnieuw ‘getekend’, om te borgen dat in ieder district evenveel kiezers wonen. In de meeste staten ligt deze taak in handen van lokale politici: de gouverneur en het parlement. De partij die de meerderheid heeft kan dan een groot stempel op de uitkomst zetten.
Zowel de Democraten als Republikeinen maken hier slim gebruik van, maar de laatste jaren hebben vooral de Republikeinen gerrymandering strategisch ingezet, onder de vlag van REDMAP: Redistricting Majority Project. De inzet van REDMAP is geweest controle te verkrijgen over het ‘redistricting proces’ in de swing states (zoals Florida, North-Carolina, Ohio, Pennsylvania en Virginia) om een meerderheid in het Huis van Afgevaardigden af te dwingen. Vlak voor de laatste volkstelling in 2010 hebben de Republikeinen tientallen miljoenen dollars geïnvesteerd in campagnes van hun kandidaten. Na het binnenhalen van een glansrijke overwinning tijdens de state elections in 2010, hebben de Republikeinen experts en computerprogramma’s ingezet om de staten te helpen bij het hertekenen van de districten.
De inspanningen hebben letterlijk en figuurlijk tot zichtbare resultaten geleid. Uit een analyse uit 2014 door Christopher Ingram van de Washington Post blijkt dat acht van de tien ‘most gerrymandered districts’ in de VS getekend zijn door Republikeinen. Drie daarvan liggen in North-Carolina en zoals je hieronder kunt zien doen deze qua grilligheid niet onder voor de salamander van Gerry Elbridge. Met name het twaalfde kiesdistrict is een schoolvoorbeeld van gerrymandering: het district kronkelt als een slang door regio’s in het noorden tot in het diepe zuiden van de staat.

Afbeelding 3 – De drie ‘most gerrymandered districts’ in North-Carolina (Bron: Washington Post)

kiesdistricten-north-carolina

Tijdens de verkiezingen in 2012 hebben de Democraten in North-Carolina 51% van de stemmen gekregen, en de Republikeinen 49%. De Republikeinen hebben echter meer zetels gescoord: negen versus vier voor de Democraten. De Republikeinen profiteren van de eerdergenoemde packing-tactiek: een groot deel van de Democratische kiezers is ‘weggestopt’ in de drie bovengenoemde kiesdistricten.
Een vergelijkbaar patroon heeft zich voorgedaan in Ohio, Pennsylvania en Virginia. De Democraten hebben hier ca. 50% van de stemmen gewonnen, maar driekwart van de zetels is naar de Republikeinen gegaan. In totaal hebben de Republikeinen in 2012 een meerderheid van 33 zetels in het Huis van afgevaardigden behaald, terwijl ze 1,4 miljoen minder stemmen dan de Democraten hebben gekregen… Bij recentere verkiezingen in 2014 en 2016 voor het Huis van Afgevaardigden hebben de Republikeinen weliswaar wel de popular vote gewonnen, maar staat het percentage stemmen van de Democraten nog steeds niet in verhouding tot het percentage zetels (ca. 46-47% van de stemmen versus 43-44% van de zetels).

3 Gerrymandering en votes versus seats
1,4 miljoen minder stemmen hebben en toch tientallen zetels meer binnenhalen: dat klinkt extreem. Maar is die scheve verhouding puur en alleen te wijten aan gerrymandering? Journalist Stephen Wolf  van Daily Kos (een Democratische community) heeft zich uitgebreid verdiept in deze vraag. Wolf heeft de uitslag van 2012 geplot op hypothetische kiesdisctricten, die in tegenstelling tot de bestaande kiesdistricten ‘gerrymander-vrij’ zijn (zie paragraaf 5 voor uitleg van de criteria en voorbeelden). Zijn conclusie is dat de uitslag dan een heel ander beeld laat zien: maar liefst 25 extra zetels voor de Democraten.
Wolf geeft tegelijkertijd ook toe dat gerrymandering niet de enige oorzaak is van de discrepantie tussen stemmen en zetels in 2012. Andere analisten dragen ook alternatieve redenen aan. Een daarvan is de natuurlijke concentratie of spreiding van kiezers. Veel Democratische kiezers zitten relatief opeengepakt in stedelijk gebieden; Republikeinse kiezers zijn meer verspreid. Dit verschijnsel kennen we in ons land ook: denk bijv. aan de concentratie van christelijke kiezers in de ‘bible belt’.
Daarnaast is er het versterkend effect van het ‘winner-takes-all’-stelsel: alleen de partij met de meeste stemmen (let op: dit hoeft niet de meerderheid te zijn!) in een kiesdistrict wordt beloond, de verliezende partij krijgt niets. Ook als er geen sprake is van gerrymandering, kan zo’n stelsel leiden tot een uitslag waarbij de zetelverhouding niet matcht met de stemverhouding tussen partijen.
Als laatste relativeren sommigen de impact van gerrymandering, omdat deze juist de initiërende partij ook kwetsbaarder kan maken. Deze vermijdt vaak het plaatsen van grote meerderheden van de eigen aanhang in districten, omdat dit tot verloren stemmen kan leiden. Dit ‘afromen’ leidt ook tot meer competitieve disctricten, wat riskant kan zijn als het aantal stemmen tegenvalt. Een factor alsincumbency , het al hebben van een zetel, zou uiteindelijk veel bepalender zijn voor een gunstige uitslag dan gerrymandering. In de VS maken congresleden vanwege hun bekende naam, ervaring met campagnevoeren, etc. namelijk een grote kans (80%) op herverkiezing. De Republikeinen domineren al sinds 2010 het Huis van Afgevaardigden, en profiteren nu dus het meest van dit ‘ingezetene-voordeel’.

4 De gevolgen van ‘gekaapte’ verkiezingen
Er mag in de VS dan discussie zijn over de exacte impact van gerrymandering op de verhouding tussen stemmen en zetels, het fenomeen zelf roept veel weerstand op. Meest in het oog springt nu misschien het verzet van Democratische politici: in hun ogen zijn de verkiezingen en het Huis van Afgevaardigden voor tien jaar ‘gekaapt’ door de gerrymandering-strategie van de Republikeinen. Een president die moet samenwerken met een congres met een andere kleur, zoals Obama in de afgelopen zes jaar, heeft uiteraard veel minder speelruimte.
Maar tegenstanders uiten meer bezwaren. Omdat politici bij strategisch ingedeelde kiesdistricten meer zeker kunnen zijn van een overwinning, zou de kans op tegenstanders van de andere partij kleiner zijn. De voornaamste competitie komt dan van kandidaten uit de eigen partij. Dit kan leiden tot radicalisering van standpunten en een mindere bereidheid om compromissen te sluiten. Gerrymandering wordt dan ook vaak genoemd als een van de oorzaken van de polarisatie in het Amerikaanse congres, maar er zijn ook wetenschappers die dit verband in twijfel trekken.
Anderen wijzen op de schending van rechten van kiezers. Kiezers die bewust in een kiesdistrict zijn ‘gestopt’ waarin zij niet de meerderheid vormen, weten bij voorbaat dat de kans erg groot is dat hun stem verloren gaat. Hoeveel zin heeft het dan nog naar de stembus te gaan? De opkomst kan hieronder lijden, met name die van minderheden. Laatste is een gevoelig punt, want in de Amerikaanse Voting Act uit 1965 is vastgelegd dat discriminatie bij de stembus verboden is. In 2013 heeft het Hooggerechtshof de teugels echter laten vieren door een cruciaal uitgangspunt te wijzigen: staten die regels willen wijzigen, hoeven dat niet meer eerst voor te leggen aan de federale overheid. Alleen achteraf, na invoer van de wijzigingen, kan de federale overheid via de rechter ingrijpen.
In North Carolina is dit gebeurd en heeft de federale rechter begin 2016 het eerdergenoemde 1e en 12e kiesdistrict ongeldig verklaard, omdat deze ‘racially gerrymandered (lees: nadelig voor Afro-Amerikaanse kiezers) zijn. De districten zijn inmiddels hertekend, maar bij de laatste verkiezingen voor het Huis van Afgevaardigden is nog de oude indeling gebruikt.* Er lopen meer rechtszaken en ook met de recente uitslag is er weer ophef. Uniek en mogelijk baanbrekend is de uitspraak van een gerechtshof  in Wisconsin van een paar dagen geleden. Het hof heeft als eerste in de VS een gerrymandered district in strijd met de Grondwet verklaard, puur en alleen omdat het nadelig is voor kiezers van een politieke partij. Als de staat in beroep gaat en de uitspraak door de hoogste rechter in de VS, de Supreme Court wordt bevestigd, kan dit het hele systeem van kiesdistrictindeling in de VS op z’n kop zetten…

5 Hoe kan het beter?
Behalve kritiek, zijn er ook voorstellen voor alternatieven voor partisan gerrymandering. In Canada (een land met een vergelijkbaar kiesstelsel als de VS) was gerrymandering een big issue tot de invoer van een nieuwe wet in de jaren ’60. Sindsdien handelen in alle provincies onafhankelijke commissies het herindelen van de kiesdistricten af, en met succes. In de VS is het aan de staten om te bepalen wie de verantwoordelijken zijn. Slechts zes staten, waaronder Washington, Arizona en Californië, hebben het herindelen van kiesdistricten weggehaald bij politici en belegd bij niet-partijdige commissies. Deze Amerikaanse commissies zijn volgens politicoloog Bruce Cain niet helemaal vergelijkbaar met hun Canadese tegenhangers, omdat er toch nog inspraak is voor politici. Zij mogen bijvoorbeeld de deelnemers benoemen, maken deel uit van de commissie of hebben het laatste woord.
Sommigen stellen dat je de indeling van districten niet aan mensen moet overlaten, maar aan computers. Programmeur Eric Olson heeft in 2010 een algoritme geschreven, waarmee je districten kunt tekenen die gebaseerd zijn op zogenoemde census blocks (een geografische eenheid van het census bureau). Zijn belangrijkste criteria zijn: gelijke hoeveelheid inwoners en compactheid. Hieronder zie je wat het resultaat is voor de kiesdistricten in North Carolina (zie de site van Olson voor plaatjes van alle andere staten).

Afbeelding 4 – Herindeling van congresdistricten van North Carolina (Bron: Washington Post)

screen-shot-2016-11-27-at-22-11-21

Veelgenoemde kritiek op Olson’s voorstel is dat compactheid niet (het enige) goede criterium zou zijn om districten op in te delen. Volgens Stephen Wolf zijn er andere, veel belangrijker uitgangspunten: bescherming van minderheden, inzet van communities of interest (denk aan gedeelde cultuur, economische klasse) en minimalisatie van onnodige splitsingen van stedelijke en landelijke gemeentes. Een computer kan deze criteria niet meenemen, dat is mensenwerk.
Wolf heeft zelf een poging gedaan en alternatieve, ‘non-partisan’ districten ontwikkeld. Onderstaand voorbeeld van North Carolina laat zien dat als je de uitgebrachte stemmen in 2012 plot op Wolf’s hypothetische ‘non-partisan’ districten  je een andere uitslag krijgt: een nagenoeg gelijk aantal zetels voor de Democraten en Republikeinen.

Afbeelding 5 – Herindeling van congresdistricten van North Carolina (Bron: Daily Kos)

screen-shot-2016-11-27-at-22-17-20

Het meest rigoureus zijn de suggesties om de bodem onder gerrymandering weg te slaan door het kiesstelsel aan te passen. Denk aan stelsels waarbij sprake is van meervoudige kiesdistricten (lees: districten waarin meerdere afgevaardigden gekozen kunnen worden) en evenredige vertegenwoordiging (lees: een stelsel waarin het percentage behaalde zetels nagenoeg gelijk is aan het percentage behaalde stemmen). Voorbeelden zijn single transferable vote (zoals in Ierland), multi-member PR (zoals in Spanje) en mixed-member PR (zoals in Duitsland).

6 Op weg naar 2020 zonder REDMAP of BLUEMAP
Gezien de vele voorstellen zal de discussie over alternatieven voor gerrymandering nog wel even aanhouden. Ondertussen maken politici hun borst weer nat voor de volgende mijlpaal: de census in 2020… Obama heeft al aangekondigd dat na het verlaten van het Witte Huis ‘redistricting’ een van zijn top prioriteiten wordt. In het zogenoemde ‘National Democratic Redistricting Committee’ gaat hij met partijgenoten de strijd aan tegen de dikke Republikeinse vinger in de pap. Volgens de voorzitter van het comité, Eric Holden, is het voornaamste doel dat de Democraten in 2020 ‘een gelijke positie aan tafel’ hebben als de Republikeinen.
Hoewel het begrijpelijk is dat de Democraten een tegenzet willen doen zet ik toch mijn vraagtekens bij dit initiatief. Want hoe democratisch is Democratisch? Een ‘operatie BLUEMAP’ is weer een staaltje partijpolitiek en niet in het belang van (alle) kiezers.
Bovenstaande analyse** laat zien dat politici gerrymandering voor eigen gewin inzetten en dat dit erg nadelig kan uitpakken voor kiezers, met name voor minderheden. Beter is dat het bepalen van kiesdistricten volledig in handen komt te liggen van onafhankelijke instanties, zoals in Canada. Het is dan aan hen om de lijnen opnieuw te trekken, volgens een nog te vast te stellen methode.
Een eerste stap in de goede richting is dat de uitwassen in de huidige praktijk van partisan gerrymandering juridisch aan banden worden gelegd. Ik ben dan ook heel nieuwsgierig naar het vervolg van de eerdergenoemde Wisconsin-case en een eventuele uitspraak van de Supreme CourtPolitici moeten geen kiezers kunnen kiezen. Kiezers moeten politici kunnen kiezen.


Naschrift:
* Lisa Handley heeft in 60 landen een onderzoek gedaan naar het herindelen van kiesdistricten. In 14 landen spelen politici een dominante rol in dit proces. Twee van de 14 landen hebben een ‘winner-takes-all’-kiesstelsel (Frankrijk en de VS).
** In de analyse worden vooral voorbeelden van gerrymandering door Republikeinen aangehaald. De Democraten zijn er echter ook niet vies van. Een bekend voorbeeld is het derde kiesdistrict van Maryland.
*** In mei 2017, zes maanden na het schrijven van deze blog, heeft ook de Supreme Court het 1e en 12e kiesdistrict van North-Carolina ongeldig verklaard omdat sprake is van ‘illegally packing of black voters in districts.’

Advertenties

2 Comments

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s