Draagt GeenPeil bij aan fundering van democratie?

‘Hoog tijd’, ‘een belangrijke signaalfunctie’, ‘koren op molen van Poetin’, ‘een referendum over zinloze franje’: de meningen over GeenPeil zijn nogal verdeeld. Maar vast staat dat het referendum over het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne op 6 april 2016 gaat plaatsvinden. Volgens de initiatiefnemers is GeenPeil noodzakelijk vanwege het democratisch tekort van de EU. Wat houdt een correctief referendum precies in? Wat zijn in het algemeen de plussen en minnen van referenda? Wat zijn de reacties op het protest tegen het verdrag? Is er inderdaad sprake van een democratisch tekort en kan een referendum bijdragen aan een betere fundering? Mijn conclusie: GeenPeil kan in 2016 het ‘huis van de democratie’ in ieder geval goed op z’n grondvesten doen trillen. 

‘Doe mee en red de democratie’: GeenPeil 
Wie of wat is GeenPeil? GeenPeil is oorspronkelijk een initiatief van weblog GeenStijl, het Burgercomité EU en het Forum voor Democratie.
GeenPeil start in de zomer van 2015  met een campagne voor een referendum als protest tegen een associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne.
Volgens Arjan van Dixhoorn en Pepijn van Houwelinge van het Burgercomité EU is er van alles mis met het associatieverdrag. Het verdrag is een voorportaal naar (door Nederlanders ongewenste) uitbreiding van de EU; Oekraïne is een failliet land dat in een burgeroorlog verwikkeld is en het verdrag bedreigt de vrede in Europa. Hoog tijd dus dat de Nederlandse bevolking ‘aan de noodrem trekt’. Van Dixhoorn en Van Houwelinge zien een referendum als een kans om de uitbreiding van de EU te stoppen én op een publiek debat over de toekomst van Nederland in de EU.
De korte maar intensieve campagne is een succes: in oktober 2015 wordt duidelijk dat GeenPeil ruim voldoende handtekeningen (maar liefst 427.939 stuks) heeft opgehaald voor een landelijk referendum. De datum van het referendum wordt vastgesteld op 6 april 2016.
Inmiddels is het accent in de campagne verschoven en wil GeenPeil niet zozeer een associatieverdrag met Oekraïne blokkeren, maar vooral dat Nederlandse burgers meer inspraak krijgen in het democratisch proces. GeenPeil wil dan ook aan niemand opdragen wat ze moeten stemmen, maar ‘iedereen faciliteren en helpen om zijn/haar standpunt uit te dragen’.

Correctie door het volk: de Wet raadgevend referendum
De wet die het GeenPeil referendum mogelijk maakt is de Wet raadgevend referendum (WRR). Nederland heeft sinds 1815 nog maar één nationaal referendum gehad: het roemruchte referendum over de Europese Grondwet in 2005. Dit was een zogenoemd raadplegend referendum, waarbij het initiatief bij de overheid ligt.
De WRR is relatief nieuw (inwerkingtreding op 1 juli 2015) en regelt een zogenoemd raadgevend en correctief referendum. Burgers kunnen een referendum aanvragen over de (meeste) wetten en verdragen die door het parlement zijn goedgekeurd en vervolgens voor of tegen inwerkingtreding stemmen.
De verzameling van benodigde handtekeningen voor het indienen van een verzoek is gebonden aan een strakke termijn (resp. 4 weken voor de eerste 10.000 en  6 weken voor 300.000 extra handtekeningen).
Een voorwaarde voor een geldige uitslag is een opkomstpercentage van 30%. Het referendum is niet bindend. Dit betekent dat de regering de uitslag naast zich neer kan leggen. 
Er zijn wat opvallende zaken aan de WRR. Allereerst het feit dat de wet aan burgers het initiatief geeft een wet tegen te houden. Politici geven zo een gedeelte van hun macht uit handen en in de praktijk komt zo’n soort referendum volgens Kristof Jacobs dan ook maar in heel weinig landen voor. Dan de voorwaarde voor verzameling van handtekeningen: volgens Jacobs is i.v.m. andere landen de voorgeschreven tijdsduur erg beperkt. Wat betreft het opkomstpercentage van 30%: dit is wereldwijd gezien uitzonderlijk (Zwitserland en de meeste deelstaten in de VS hanteren bijv. geen opkomstdrempels bij referenda), maar ligt ver onder de gemiddelde opkomst van 63% voor het referendum in 2005 en die van  lokale referenda in Nederland. De combinatie van de opkomstdrempel en het niet-bindende karakter van de uitslag geeft als laatste een interessant spanningsveld. In de praktijk is het voor politici, zeker als er verkiezingen in aantocht zijn, lastig een negatieve uitslag te negeren als de opkomstdrempel gehaald wordt en het referendum dus geldig is.

De voors en tegens van referenda  
Welke bijdrage leveren referenda aan democratie? In literatuur (zoals het onderzoek van Koen van der Krieken) over referenda en vergelijkbare instrumenten als peilingen vind je een flinke opsomming van plussen én minnen.
Eerst de plussen. Een veelgenoemd argument is dat referenda het uitgangspunt van volkssoevereiniteit (lees: in een democratie is het volk de baas) ondersteunen. Referenda zetten aan tot participatie (kiezers kunnen rechtstreeks deelnemen in de besluitvorming) en ze stimuleren publiek debat. Als neveneffect krijgen kiezers krijgen meer kennis van een onderwerp en vertrouwen in hun politieke capaciteiten. Hiernaast kunnen referenda tegenwicht bieden aan zwakke punten van vertegenwoordiging. Kiezers kunnen bij het uitbrengen van hun stem voor bijv. de Tweede Kamer zich niet uitspreken over afzonderlijke issues én in een periode tussen verkiezingen kunnen zich situaties voordoen die niet gedekt zijn door verkiezingsprogramma’s. Kiezers kunnen dan via een referendum het bestuur terugfluiten.
Dan de minnen. Het belangrijkste genoemde bezwaar is dat het een referendum niet past in een representatief stelsel waarin volksvertegenwoordigers belangen afwegen bij de beoordeling van een wetsvoorstel. In een referendum wordt een issue op zichzelf staand en geïsoleerd behandeld, terwijl er soms gevolgen zijn voor andere gebieden. Kiezers kunnen bijv. enerzijds stemmen voor belastingverlagingen en anderzijds voor verhoging van salarissen van ambtenaren, zoals politieagenten. Referenda simplificeren een issue en bieden vaak weinig ruimte voor genuanceerde meningen: je bent voor of tegen. Politicoloog Tom van der Meer stelt in het artikel ‘U bent niet te peilen’ dat burgers over veel thema’s helemaal geen uitgesproken mening hebben. Risico is dan ook dat mensen in geval van een referendum of peiling ‘ter plekke’ een mening creëren. Het oordeel van kiezers kan ook beïnvloed worden door omstandigheden die losstaan van het onderwerp van het referendum. Denk aan ontevredenheid over de regering of bepaalde partijen. Hiernaast stellen onderzoekers dat je met de vraagstelling ondervraagden (onbewust) kunt sturen. Zo schijnen respondenten eerder ja dan nee te zeggen op een vraag en kan een vraag als ‘Bent u voor vertrek van Engeland uit de EU?’ dus al de uitkomst beïnvloeden. Andere risico’s zijn dat regeringen uitslagen (lange tijd) kunnen negeren en dat referenda gekaapt kunnen worden door een groep belanghebbenden. Als laatste kost een referendum tijd (wat een vertragende werking kan hebben op wetgeving) en geld. Zo kostte het referendum over de Europese Grondwet in 2005 ca. 30 miljoen euro. Het Referendum Platform relativeert deze laatste nadelen door te stellen dat referenda juist kunnen leiden tot beter doordachte wetgeving en meer draagvlak en dat de kosten omgerekend naar inwoner wel meevallen.
Al met al houden de voors en tegens van referenda elkaar in balans. In de praktijk passen veel (democratische) landen een mengvorm toe en streven (continu) naar een ideale verhouding tussen vertegenwoordiging en directe democratie, zoals referenda.

GeenPeil: reacties op protest tegen het verdrag 
Terug naar het referendum GeenPeil. Zoals eerder gemeld is het initiatief oorspronkelijk ingestoken als protest tegen het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne. Wat zijn de reacties daarop in de media en de politiek?
Een groot discussiepunt is de argumentatie van GeenPeil: het aankomende EU-lidmaatschap van Oekraïne;  de negatieve gevolgen daarvan en het gebrek aan democratische besluitvorming.
Hella Hueck van RTL4 bevestigt dat een associatieverdrag (op de lange termijn) meestal leidt tot toetreding van een land tot de EU en dat over een aantal inhoudelijke bezwaren van GeenPeil (gevaar van negatieve reactie van Poetin, samenwerking met land dat in burgeroorlog is, ongunstige neveneffecten van verdrag voor Nederland) flink gedebatteerd is in de Kamer. Aan de andere kant heeft in het parlement uiteindelijk een ruime meerderheid (alle partijen, m.u.v. PVV, SP en Partij voor de Dieren) voor het verdrag gestemd, dus je kunt volgens Hueck niet zeggen dat ‘de EU het verdrag door de strot van de kiezer heeft geduwd’.
De Correspondent is kritischer en beoordeelt in een analyse vijf claims van GeenPeil als argumenten tegen het verdrag (Oekraïns EU-lidmaatschap, geldstroom naar Oekraïne, minder democratische controle, meer emigratie, risico op oorlog met Rusland) voor het merendeel als (deels) onjuist. Onderzoeksjournalist Wierd Duk onderschrijft in een uitgebreid betoog juist de risico’s van uitbreiding van Brusselse invloed naar de voormalige Sovjet-ruimte, en hoopt dat een referendum Europese politici ‘wakker schudt’.
Volgens Rusland-deskundige Hans Loos wordt Oekraïne zwaar misbruikt voor een discussie over de EU en speelt een referendum over het verdrag Poetin in de kaart. Stéphane Alonso en Thomas de Veen relativeren in een artikel juist de politieke impact van het referendum, omdat de belangrijkste onderdelen van het verdrag sowieso per 1/1/2016 voorlopig in werking gaan. Ze voorspellen ook dat het verdrag niet ‘dood’ is als Nederland niet ratificeert, maar dat er dan een diplomatieke oplossing wordt gezocht.
De reacties uit de politiek zijn gemengd. In eerste instantie zijn vooral de grote tegenstanders van het verdrag, de  PVV en SP,  enthousiast over het referendum. Gaandeweg spreken ook voorstanders van het verdrag (zoals CDA, CU, PvdA en SGP) uit de uitslag van het referendum t.z.t. te zullen respecteren, en publiceert D66’er Kees Verhoeven een blog dat Pechtold ‘echt niet verdrietig’ is over het referendum.

Het democratisch tekort
Het is duidelijk dat er veel verschillende visies zijn op de argumentatie van GeenPeil voor het protest tegen het associatieverdrag. Maar hoe zit het eigenlijk met dat democratisch tekort dat GeenPeil wil aankaarten?
Er wordt al jaren onderzoek gedaan naar de mening van Nederlanders over het functioneren van de democratie en de EU. In een blog van politicoloog Tom van der Meer valt te lezen dat Nederlanders ‘best tevreden’ zijn over het functioneren van de democratie, en dat Nederland wereldwijd ook goed scoort op democratische aspecten, met uitzondering van burgerparticipatie. Een referendum is bij uitstek een instrument om dit te bevorderen. Uit het Nationaal Kiezersonderzoek blijkt dat er onder Nederlanders ook veel steun is voor referenda: in het algemeen, maar ook over bijv. EU-verdragen.
De opinie van Nederlanders over de EU is wisselend positief en negatief. Het vertrouwen van Nederlanders in de EU is niet hoog, maar wel hoger dan in de Tweede Kamer. Blijkens de Eurobarometer uit 2014 vindt een ruime meerderheid van de Nederlanders (ca. 70%) EU-lidmaatschap ‘een goede zaak’. Maar een aantal aspecten van de EU wordt negatiever beoordeeld : zo is ruim 60% van de Nederlanders tegen uitbreiding van de EU. Tom van der Meer heeft recent voor de periode 1996-2010 onderzoeksresultaten geanalyseerd van de publieke opinie over EU-lidmaatschap van nieuwe landen, en komt tot de conclusie dat de grenzen van de EU in 2010 al te lijken zijn bereikt.
Een andere interessante bevinding is dat kiezers in vergelijking met politici in het algemeen postitiever zijn over referenda en negatiever over Europese integratie: een dubbele kloof dus. Pakt een referendum over een EU-onderwerp, zoals het GeenPeil referendum, dan per definitie negatief uit? Niet per se. Zoals eerder gezegd hebben Nederlanders een wisselende opinie over de EU. Volgens Joost van Spanje zal framing daarom een grote rol spelen. Het gaat niet om de vraag die wordt gesteld, maar die kiezers denken dat er wordt gesteld: gaat het referendum bijv. wel of niet om uitbreiding van de EU?

Conclusie: gevolgen voor het ‘huis van de democratie’
Uit het bovenstaande blijkt dat te discussiëren valt over de argumentatie die GeenPeil (met name in het begin van de campagne) gebruikt voor het protest tegen het associatieverdrag. Ook kun je je afvragen of kiezers in een referendum zoiets complex als een verdrag kunnen beoordelen en hier een mening over hebben. Beïnvloeding (bijv. door framing) ligt dan ook op de loer. Daartegenover staat dat burgers voorstander zijn van referenda en dat met name uitbreiding van de EU al jaren een gevoelig issue is. Het feit dat GeenPeil binnen 6 weken 400.000 handtekeningen kan ophalen, wijst op veel draagvlak. GeenPeil kan het debat stimuleren, de kloof tussen burgers en politici aantonen en burgers kunnen het referendum gebruiken om een correctietik uit te delen. GeenPeil kan m.i. dus een steentje bijdragen aan een betere fundering van de democratie, op voorwaarde dat de uitslag serieus genomen wordt.
Volgens Frank Hendriks en Koen van der Krieken, onderzoekers naar democratische innovaties, is het Oekraïne-referendum ‘niet de mooiste illustratie wat een referendum kan zijn’, maar een eerste stap naar een volwassen referendumcultuur in Nederland. Zij adviseren burgers niet te veel en te snel aan de noodrem te trekken en bestuurders niet ‘te jammeren’, maar referenda vooral te gebruiken om wetten en verdragen aan te scherpen.
Adriaan Schout geeft in zijn analyse van het GeenPeil-referendum (volgens hem een referendum over ‘zinloze franje’) al een schot voor de boeg: politici moeten niet langer ‘vage beloftes’ en ‘federale grootspraak’ doen, maar focussen op beleid waarvan de Europese meerwaarde duidelijk is.
M.i. goede adviezen, die politici wel eens van pas kunnen komen. Er zijn namelijk aanwijzingen dat het referendum tot een behoorlijke opkomst kan leiden; negeren van de uitslag is dan lastig. De belangrijkste drijvende kracht achter GeenPeil, de website GeenStijl (met ca. een half miljoen unieke bezoekers per maand), kan als geen ander medium mensen mobiliseren. GeenPeil timmert behoorlijk aan de weg met een verkiezingscampagne (‘Leger des Peils’), een Twitter helpdesk, een lobby voor voldoende stemlokalen* (‘GeenPeil Gemeente Wacht‘) en neemt initiatieven als het aanschrijven van de ODIHR voor verkiezingswaarnemers.  Van het andere front, politici die voorstander zijn van het verdrag, hoor je daarentegen niet veel (eind januari 2016 zijn pas de eerste geluiden van het Ja-kamp te horen, BW). Dit is vermoedelijk een bewuste, stategische keuze, waar echter ook risico’s aan zitten.
Iemand die wel zijn steun uitspreekt voor GeenPeil en een Nee-campagne gaat voeren is Geert Wilders, en laat die nou net ongekend hoog in de peilingen staan. Hoogleraar Rudy Andeweg voorspelt dat het referendum een groot gedeelte van de achterban van eurosceptische partijen als de PVV kan mobiliseren. Het feit dat kiezers eerder tegen regeringsplannen stemmen als een regering impopulair is (wat nu zeker het geval is) en dat het merendeel van de Nederlanders niet happig is op (vermeende) uitbreiding van de EU vergroot m.i. de kans op een ‘Tegen’.
GeenPeil kan kortom in april het ‘huis van de democratie’ wel eens flink op z’n grondvesten doen trillen en, gezien het EU-voorzitterschap van Nederland per 1/1/2016, is er een kans dat dat ook over de grens gevoeld wordt.

* Hot issue was/is de financiering van het referendum. De VNG geeft al in een vroeg stadium aan dat het initiële budget (20 miljoen euro) niet toereikend is en dat hiermee slechts eenderde tot een kwart van de stemlokalen ingericht kan worden. Eind 2015 stemt een meerderheid in het parlement (regeringspartijen VVD en PvdA en CDA, SGP, CU, GroenLinks) tegen moties (van resp. D66/SP en PVV) voor extra geld. Volgens Hoogleraar Joop van Holsteyn wekt minister Plasterk door beknibbeling op de financiering de indruk dat hij de opkomst laag wil houden. In januari 2016 wordt bekend dat er alsnog 10 miljoen euro extra beschikbaar komt voor het referendum.

Noot: de gebruikte afbeelding is van de Kiesraad.

Naschrift 24/12/2015: link naar artikel van Wierd Duk toegevoegd en toelichting op opkomstdrempel aangepast.

Naschrift 30/12/2015: link naar artikel van Joop van Holsteyn over financiering van referendum toegevoegd.

Naschrift 5/2/2016: link naar peiling over opkomst, site Ja-kamp en uitbreiding financiering in 2016 toegevoegd.